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老田:名教授周雪光為什么也開始“說瞎話”了

2020-02-17 11:09:30  來源:紅歌會網  作者:老田
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  新冠肺炎的疫情暴起,各路大佬都有表達,令人遺憾的是“裝姿勢”的人太多了,務實的分析和細致的調查非常少見。最為奇特的是,作為學界知名教授,還是專門研究組織社會學的名家周雪光教授,竟然也完全丟掉起碼的學術素養,開始“說瞎話”了。


周雪光教授(資料圖)

  老田使用“說瞎話”僅僅具有描述性涵義:瞎話意味著在“零有效信息”和“零有效知識”基礎上的各種判斷或者言說。不無遺憾的是,原本頗受期待的學界名家周雪光教授,未能就他的專業素養來給出專業的分析。

  一、官場機會主義及其信息扭曲問題

  依據周雪光教授很看重的西蒙“有限理性”說,沒有人可以搜集到完備信息同時具有完備知識去下準確判斷的,因此,沒有人可以絕對地壟斷真理或者真相。但是,相對地,總會有人多一些專業方面的素養,能夠就也已公開的部分信息,做出一個相對更靠譜的分析,幫助庸眾理解和把握這個復雜的社會。

  周雪光的學界大佬地位還是受到追捧的,他的英文文章原本是掛在斯坦福大學的網頁上的,被人不辭辛勞翻譯成中文到處傳播,得到不少人的追捧和重視,其中最為特殊的一種重視是“被微信迅速刪除”——這顯然是擔心其負面影響過大那樣一種重視。

  認真閱讀周教授的文章,不無遺憾地發現,周教授只是列舉了一下“官場機會主義”的種種表現,抱怨了權力過度集中回帶來問題,尤其是強調了官場機會主義對于信息傳遞的扭曲。至于這一次疫情期間官場的表現是怎么樣的,周教授既沒有提供相關一手信息,也沒有結合已有的信息進行具體分析的邏輯過程,用專業術語去包裝了一些人云亦云的陳詞濫調之后,順便推介了一下自己的研究及其遭遇到的不公正待遇,就戛然而止了,等于門檻水平的專業分析都沒有做,大大低于人們對專家的期待。

  阿克洛夫說過人們往往以聳人聽聞的新聞事件為依據,去認識和界定問題,這個沒有任何別的原因,各種聳動性的新聞最易于獲知,從這樣的所見所聞出發得出結論,可以極大地節約“搜集信息的成本”。有一種學術場域中間的機會主義策略,就往往圍繞著此種眾所周知的信息去展開,目的當然是“最小化信息搜集成本”,同時專業知識的學習或者運用,也是另外一種“研究成本”,故,各種學術機會主義無不以最小化信息搜集成本和新知學習成本來體現。

  在一些對組織社會學陌生的人士看來,周教授對于官場機會主義的描述很有新意,官員自身的行為模式,權力的劃分,以及信息的傳遞諸方面,都是障礙點。周教授也只是重復了一下這些教科書的知識點之后,并沒有對本次疫情的具體信息和官場表現做任何學術梳理,就直接給出了他推薦的結論——中國治理結構的失敗與過度中央集權有關且近幾年尤甚:

  “新型病毒的爆發,也是中國治理結構失敗的表現,這場危機暴露了其官僚體制的不足。……新型病毒在疫情爆發前幾周已經在武漢被發現,但各級官僚機構沒有發揮作用,有關部門也沒有進入高度警覺。”“我不會把責任歸咎到地方官員身上,……他們最關心的是在春節前幾周和每年省人大會議之前平穩運行,并保持局勢穩定。……這些問題不是發生在個別官員身上,而在于整個官僚機構都被命令以這種方式應對這些不和諧的信息。”“中國現行的治理機制是自上而下的決策執行機制,而不是自下而上的信息匯集和傳遞機制。……事實上,高官們試圖保護自己并過濾信息,而不是公開處理他們無法應對的信息規模。”

  “中國龐大的治理規模,中央集權不可避免地導致中央決策與地方政策執行的矛盾。這種矛盾導致了權力集中與有效的地方治理之間的根本緊張關系。矛盾的根源在于:權力集中的程度是以犧牲地方治理的有效性為代價的。也就是說,權力的集中使決策權和資源遠離了那些在問題解決中擁有更準確信息和能力的層級。反之,地方治理能力的增強意味著地方權力的擴張,往往導致(或被解釋為)偏離中央,從而構成對中央權力的嚴重威脅。”“在新任領導下的幾年里,中國經歷了巨大的中央集權。這就是地方政府失效的原因,地方缺乏自主性和主動性并推脫責任。其結果之一是,信息從一個治理層級過濾或被阻塞到另一個治理層級。……我希望這場危機能成為一個轉折點,讓中國社會認識到,信息的有效共享對中國社會安寧的至關重要性。”

  “歷史上這種緊張局勢造成了集權和分權的循環。分權產生了各種不同的效益,并推動了中國不同地區的經濟發展。事實上,中國幾十年來的經濟增長和改革的是由分權所產生的,正是它使中國取得成功。……其次,資源和決策權越是向上集中,地方治理的有效性就越低。這表現在地方政府缺乏主動性,反而給中央政府造成負擔。……我認為,中國要經歷另一個權力下放階段只是時間問題,但這也可能只是一個永久循環的另一部分。除非中國將挑戰轉化為政治行動并對治理的制度基礎作出根本性的改變,否則這一循環將繼續下去。然而,這種改變將涉及中國的官僚體制和官方意識形態,在可預見的未來將不太可能發生。”

  【全文見附錄一,原文網址:http://www.aisixiang.com/data/120155.html】

  提到官場機會主義的種種表現,是周教授專業素養的體現,但是,認真閱讀周教授的說法,不免產生了一個疑問:官場機會主義到底是怎么樣產生的?到底是普遍的還是特殊的?是到處都有的,還是中國特色所在?如果僅僅閱讀周教授的這部分言論的話,留下的印象就是:官場機會主義是特殊的而非普遍的,是中國獨有的,還是近幾年集權的結果,除了“治理制度基本做出根本性改變”,否則是不可能解決的。

  周教授算是在國內較早介紹組織社會學的名學者之一,2003年就在國內出版過《組織社會學十講》,正是在這本書中間,周教授的說法大有不同。在那本書一開始部分,周教授就介紹了機會主義,尤其重點介紹了新制度主義名家威廉姆森的思想,說機會主義不限于官場,市場上也很常見,換言之,機會主義是普遍的而非特殊的。至少,就周教授所知而言,直接說或者暗示機會主義是特殊的,與前人所見不符。在世紀之交那幾年,組織社會學在中國大為興旺,西方一些著名的學派被介紹過年,相關教材集中得到譯介,相比較而言的話,周教授2002年在清華的講座及其后形成的著作《組織社會學十講》,更為重視新制度經濟學的思想資源——特別是威廉姆森的相關研究得到優先推介。

【周雪光:《組織社會學十講》社科文獻出版社2003年,P37、43】

  科層組織內部或者官場機會主義,作為一個顯著現象,得到社會學界的重視非只一日,默頓甚至就此提出“負功能”的概念,用以描述官場或者組織人對于組織原則和目標的扭曲。依據老田閱讀組織社會學的讀后感,官場機會主義起源于官員個人的私人目標與組織目標的不一致,官員個人有可能以犧牲組織目標為手段去增進個人利益;又由于信息成本和監督成本不為零,由此官員們不可能被捆綁得死死的,總會得到一部分“無法壓縮為零”的自由行動空間,去遂行自身的機會主義追求。

  按照安東尼·唐斯的看法,一個官員總是傾向于對上放大(或遮蔽)對其有利(不利)的信息,同時加大(或縮小)執行有利于(不利于)自己的上級命令,這本身就是官員們自身利害關系與組織目標不一致的結果。唐斯的《官僚制內幕》一書中間,沒有任何一個中國的案例,他是研究美國社會中間的官僚制現象得到的結論。

  二、對本次疫情的具體分析:集權程度到底高了還低了

  按照周教授暗示的結論,中國政府集權過多,地方官員缺乏必要的決策權和資源采取必要的行動。校之以本次疫情期間的政府行為,不盡如此,潛江市就先于武漢采取了積極行動,而且也沒有被認定越權和違法。而依據另外一位著名公知于建嶸的分析,“根據《中華人民共和國突發事件應對法》,武漢市政府應當在2019年12月29日至2020年1月4日這一時間窗內,向社會發布三級或四級警報,宣布進入預警期。”看起來,周教授說過度集權導致武漢市政府決策權不足,除了于法無據之外,周教授也沒有提供另外的靠譜的信息和依據。

  就武漢封城這樣的決策而言,對于民眾工作和生活的影響大于戰時動員及其相關管制措施,照說,這樣的決策應該嚴格限制,嚴格限制的行政安排之一,最低限度要劃入全國人大常委會的職權范圍。但是《中華人民共和國突發事件應對法》明顯是特事特辦,出現“過度”對下授權;而一部更為專門的法規——2004年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法(修訂)》也同樣如此,其中規定“對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員,所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施,并同時向上一級人民政府報告;”這部法規修訂于2003年SARS疫情之后,對SARS相關的乙類傳染病比照甲類傳染病看待。據此看來,縣一級政府就有足夠授權,可以采取“甲類傳染病的預防、控制措施。”潛江縣的做法并不違規。當然,對于武漢市這樣的大城市和交通中心,采取控制措施的影響是全國性的,故相關決策層次就上收到國務院。【參閱附錄二】

  對照戰爭動員的決策權層次,對民眾干預更多的封城措施——目的是控制傳染源并切斷傳播途徑——這樣的管制措施嚴厲到大大滴影響人們的日常生活了,而且還有不止一部法律“過度”授權給地方決策。顯然,對“過度對下授權”進行限制也屬必要——依據專門法規的具體規定,這個過度授權需要經由“先決條件”的限制之后才能夠啟用的,這個先決條件就是疾控中心專家們對于傳染病的技術意見。看來,周教授的泛泛而論,恰好把事情真相給顛倒了,疾病控制問題上不是授權不足,而是地方業已被過度授權,但是,這部分過度授權的前提條件則基于技術決策。

  從這個專門法規的相關規定看,各級疾控中心才有權力對傳染病進行調查、分析和認定,行政決策需要奠基于疾控中心專家們的技術決策。這樣的規定符合人們的常識,先由專家給出技術意見,后由政府官員們再據以做出行政決策。

  當然,技術決策的做出,也需要相關信息的支持,這部分信息的獲取與識別也很重要。在周教授的微博上,他對周文亮的遭際表達了高度同情和評價;不過,他沒有具體討論網絡“非專業人士”的認定方式——以周文亮的信息發布去對照官員機會主義對于信息傳遞的遮蔽扭曲,周教授沒有就自己的學術素養去厘定這個判斷是否合適,也沒有具體分析周文亮簡易發布的信息,與技術決策所需信息之間是什么關系。

  周教授沒有應用其專業知識,去對疫情防控決策權和相關信息識別問題,展開具體分析。我們預備就在這兩個方面去推進一下,看看能不能得到一些有價值的微薄發現。

  三、技術決策的決斷過程以及與決策相關的信息獲取到底是怎樣的

  周教授雖然沒有進行具體分析,就發出了他的議論,當然按照教科書判斷,這些議論還是有依據的。

  不過,就疫情防控信息和決策程序而言,2004年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法(修訂)》有著更為具體的規定:行政決策權力對下授權是充分的,最低下授到縣一級政府防控措施會產生全國性影響的交通中心、大城市和跨省區域的預防控制決策權,則由國務院掌握;但法規對過度對下授權也是規定了限制條件的——各種防控的行政決策需要以“技術決策”為前提,而相應的技術決策職能,規定由各級疾控中心的專家們行使。

  看起來,行政決策的前提,要以技術決策的結論為條件,這是立法意圖中間“過度對下授權”的一些限制。雖然還缺乏最全面的信息披露,但是,對于新冠肺炎的技術決策過程及其所依據的信息狀況,目前披露的信息還算不少,已經足夠支持進行一些初步的梳理了。

  依據“第一財經”事后匯總的信息,自12月1日發現第一例新冠肺炎,到1月23日武漢封城,在這54天期間,我們目前看到的新冠肺炎的相關技術決策過程十分遲緩,信息披露不充分,尤其是對疫情傳染性和新增病例數字認定極端不充分。12月31日國家衛健委專家組抵達武漢,同日和1月3日、5日、11日武漢市衛健委四次稱“未見明顯人傳人和醫護感染”,1月14日稱“尚未發現明顯人傳人,不排除有限人傳人”,1月20日鐘南山透過央視確認“人傳人”,同日國家衛建委發布《中華人民共和國國家衛生健康委員會公告》:“經國務院批準,現公告如下:……新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規定的乙類傳染病,并采取甲類傳染病的預防、控制措施。”在技術決策完成之后,1月23日武漢宣布了封城措施。

  在這個時間段中間,恰逢武漢市與湖北省的人大和政協開會,會期內武漢市衛健委少有通報,尤其是往往通報稱“無新增病例”,這些表現被網絡輿論解讀為“掩蓋或隱瞞事實”以吻合政治需要。

  在此反面,李文亮被抬高為“吹哨人”,由此去凸顯真實信息被權力打壓,帶來貽誤時機的嚴重惡果。相應地,如同周教授所強調的官場層級之間以及官場對公眾的信息傳遞障礙,被解讀為官員機會主義的關鍵表現和行為扭曲。但是,相關信息顯示,疫情在李文亮微信發布時點(12月30日)之先已經透過正式渠道上報,故國家衛建委的專家組就能夠在12月31日抵達武漢,并開展傳染病調查,行使其法律賦予的技術決策職能。

  依據后來對中南醫院一線醫生的訪問,專家組到達武漢之后,在金銀潭醫院做了初步調查后,就做出相關傳染病診斷的“最嚴苛”標準:要求有發熱癥狀、華南海鮮市場接觸史和核酸檢測陽性等三條同時具備才能夠“確診”;初期階段核酸檢測還要送到北京進行,后來試劑盒到達武漢之后又面臨著檢測力量不足的瓶頸。臨床醫生的經驗判斷認為,“CT雙肺磨玻璃影”就可以確診,1月10日與18日中南醫院一線醫生兩次對上反應“診斷標準過高”,未獲采納。事后證明有相當比例的病患,沒有標準癥狀且多次核酸檢測隱性(李文亮本人即長期核酸檢測隱性,在最后階段才檢測陽性),最后的務實診斷標準,還是要回到臨床經驗判斷的標準上來。

  我們看到,在傳染病診斷和技術決策方面,行動遲緩,診斷標準過嚴,耽擱多多。這背后是否應地方官員要求而為,地方官員與專家們技術決策的關系如何,目前缺乏做出判斷的進一步信息,則有待于進一步調查披露。目前得到的信息,證明是專家們掌握的技術決策方面,問題多多;與此相關,武漢疫情期間科學家們熱衷于發表英文論文,拒絕把研究成果優先服務于現實抗疫需要,這個詭異表現首先是洋人看不下去了,提出嚴重非議。兩個方面的證據,相互校閱之后,似乎可以證實:科學家們似乎把最嚴苛的研究識別標準(優先服務于排除不確定性樣本),納入抗疫實踐,才導致各種遲誤——包括“傳染性”和“確診數目”認定遠低于實際。

  多名受感染醫護人員的“肺CT磨玻璃影”證據,均不視為“確診”證據,直到1月13日有兩名護士按照最嚴苛標準確診,才于次日改口說“不排除有限人傳人”。

  就目前獲得信息看,過分嚴苛的確診標準,過低的試劑盒測試能力,以及相當數量患者缺乏標準所列癥狀并檢測陰性,均導致實際病例大部分得不到確診,不僅導致每日發布的新增數目過少,還導致顯著低估疫情的傳染性及現實嚴重程度。

  四、“中國例外論”是如何形成的

  不管是網絡平臺,還是專業學術研究中間,“中國例外論”是一種很常見的現象:不應用社會科學的學術成果去分析中國的政治情況。周教授對武漢疫情方面的言論,可以算是一種很常見的典型表現。

  當然,這個方面的缺陷,由來已久。就周教授所重視的“官場機會主義”的種種表現而言,文革期間曾經被界定為“特殊階層的特殊利益”去看待,視為修正主義或者走資本主義當權派存在的證據,視為官員私人利益且背棄公認的制度合法性(屬于“個人的蛻化變質”),在批判時明確與共產黨政權、社會主義制度和馬克思主義意識形態等合法性載體,切割開來。在徹底否定文化大革命之后,這一類問題在“批判‘迫害老干部’”的揭批查運動中間,組織批評過“老干部”的造反派均被視為刑事犯罪行為予以徹底追究(且不適用刑事訴訟法明文規定的豁免條款),導致相關問題領域本身徹底喪失了合法性。此后,對于共產黨政府組織及其官員,是否可以應用管理學和社會科學相關學術積累進行審視分析,不說明令禁止,至少也不那么合法,相應地主流學界也是表現出相當“乖巧”的特點而不去觸動逆鱗。

  1981年的《六二七決議》中間,對于毛時代的官場機會主義,倒是沒有否認,而是給出一個創新性的解釋:中國的官場機會主義是具體的——僅僅毛澤東本人及其偏好的幾項政策相關;例如過渡時期總路線快速完成導致“過急過粗”的機會主義風潮,歸結為毛澤東批判小腳女人的結果;1958年各種向共產主義過渡的狂潮和嚴重的“五風”(共產風、浮夸風、強迫命令、瞎指揮、干部特殊化),說成是毛澤東夸大個人意志和違背經濟規律的結果;依據這個權威界定,官場機會主義是有的,但只是具體的而非普遍的,僅僅與毛澤東個人相關,至于文革就不多說了。

  其實,更早的時候,應用社會科學成果分析各國共產黨政權,就很少進行了。在各共產黨國家內部,斯大林所謂“共產黨員是特殊材料造成的”頗有影響,當然這個話各國官場都會喜歡聽,斯大林這句話原本也是具體的、具有自我夸獎或者夸耀意味——拿這個去解釋社會主義制度的良好經濟表現(大蕭條前后東西方經濟表現的巨大落差)和戰爭能力(二戰蘇軍的巨大戰績),但就社會科學分析而言,這等同于認定:黨員身份本身就徹底戒掉了個人私利的存在,也否定了個人利害關系與組織的可能不睦,結果當然就事先認定共產黨官員不適合用各種社科分析框架來看待了。

  在西方國家,各國主流學界基于冷戰需要,對共產黨國家的官場機會主義問題,往往甩開個體利害關系與責任分析,把個體壞表現直接與制度合法性劃等號的“學術處理”方式占優,這等同于嚴格禁止“方法論的個人主義”且在未加分析的條件下直接應用“方法論集體主義”了,其分析結果當然是壞制度下沒有好人,壞人或者壞表現本身足以證實制度的壞。一般而言,方法論集體主義有可能較為簡單地得到對制度的整體肯定或者否定判斷,但無法在紛繁復雜的經驗基礎上完成具體的“機制研究”,具體地揭示各種經驗現象之間的因果或相關關系。

  照說,說官場機會主義不存在或者僅僅是具體存在的解釋,對于體制人而言具有某些政治上的作用且能夠滿足一些特定的政治需要。但對那些徹底否定共產黨執政地位和政體的自由派學人而言,這些都不具有必需遵守的必要。但是,把機會主義視為制度本身自帶的屬性,則明顯可以在方法論集體主義基礎上,簡易證成壞制度不出好人,所以,方法論集體主義就成了一種難于抵制的誘惑——準此“共產黨員到底是特殊的還是普遍的”就不再討論了,據此就嚴厲禁止了對于已有社會科學成果的援引和具體應用——那些基本上都是在方法論個人主義的基礎上發展起來的經驗研究。應該說,在否定性研究的追求方向上,捆綁個體的機會主義表現與制度合法性去展開宣傳工作,則是一種占優的機會主義敘述策略,社會主義或者資本主義國家的宣傳干事們,都曾經大規模地應用過。

  具體到有關中國官場或者政治的研究領域中間,一個較為突出的現象是“公知體”的泛濫——此種言論集中于政體或者執政地位批判,近乎徹底地“戒掉”了擺事實講道理的過程,近乎一切社會現象,公知們都可以直接從“政體不民主”推導出合理解釋來。這個“學術潮流”的泛濫,與特定時期的留學西方的某些群體選擇有關,有些留學生去西方留學時敏銳地發現:西方有些人特別愛聽說中國的壞話,由此就催生了一種“文丐”的乞討術——為取媚洋人專說中國的壞話并以此去求得學術地位和職業利益。這個追求低投入高產出的聰明“學術策略”,后來逐步地挪移到中國本土,還日益發展為一種顯學。不過,周雪光教授成績多多,應該能夠對此有所超越。

  五、小結:目前能夠看到的問題在哪里

  就目前已有的信息判斷,有關行政決策過程確當與否,缺乏必要的信息去展開分析。而不恰當的確診標準,導致傳染性界定以及誤判問題嚴重性,顯著地妨礙了技術決策的出臺——專家們的傲慢和任性帶來嚴重惡果,是目前披露信息足以支持的判斷。說專家們不行,這還不是孤證,國內科學界在武漢疫情期間熱衷于借機發表英文論文,而不是把研究成果優先用于抗疫實踐,在海外就激起了嚴重的非議。不管是在研究方面,還是在技術決策環節,專家們的問題都相當明顯。

  對于專家和專業化的過度信任與期待,算是中國告別毛時代的一個顯著改變。但是,在專業內部的信息與知識積累進程中間,武漢疫情檢驗出一個極度扭曲的現象:有名氣的專家們具有過高的壟斷地位與任性特點,極度忽視一線醫生的經驗和意見。

  順便說一句,毛時代的衛生防疫工作,要求體現“專業技術隊伍與群眾運動相結合”,毛后時代有過一段“防疫站”的過渡建制,依然要結合政府指導下的群眾性預防工作——當然其實際效果是與時俱退的。今天,防疫的技術職能及其行使方式的根本性改變——改由專家壟斷并狹隘化其職能——僅僅針對具體的烈性傳染病且由專家壟斷地行使技術決策職能,相關規則還由一部專門法規進行明確劃定,這些都是一部分中國人心目中間“現代化就是美國化”理想的落實,從防疫站到疾控中心的行政建制與職能設置改革,從名稱到內容都是抄襲美國的結果。

  應該說,專業化和分工,寄托了現代社會中間人們對于專業學術素養的期待,但其良好地發揮作用,并不是無條件的,這還需要必要的建制條件,這一次疫情檢驗的結果是:專業人士及其依托的建制條件都問題多多。如何理順相關的障礙點,老田作為非專業人士,并不具有太多的發言權,理性態度就只能夠選擇拭目等待了。

  二〇二〇年二月十六日

  【附錄一:周雪光:新型冠狀病毒暴露了中國國家治理中的根本性張力】

  更新時間:2020-02-14 11:55:52

  作者: 周雪光(進入專欄)

  按:本文為斯坦福大學社會學系周雪光教授接受的最新采訪的譯文,在該采訪中周雪光教授對武漢爆發的新型冠狀病毒的蔓延的成因進行了組織社會學的分析。在訪談中,他認為正是由于中國國家治理中存在的“一統體制”與“有效治理”之間的深刻張力,以及信息的不對稱是此次肺炎危機蔓延的重要原因。訪談中,他還談及了他對中國國家治理的思考,以及他近期學術研究的方向及成果。原文鏈接在斯坦福大學官網上,文末附有英文鏈接。

  問:新型冠狀病毒造成的死亡人數在中國大陸繼續上升,同時人民對政府應對疫情的反應感到憤怒。這場危機對中國政府有何影響?

  答:這不僅是一種新型病毒的爆發,也是中國治理結構失敗的表現,這場危機暴露了其官僚體制的不足。雖然任何政府在處理新的流行疫情的爆發都可能準備不足,然而,據我們目前所知,新型病毒在疫情爆發前幾周已經在武漢被發現,但各級官僚機構沒有發揮作用,有關部門也沒有進入高度警覺。

  我不會把責任歸咎到地方官員身上,因為他們遵循了以前同樣應對危機的模式。由于文化和政治原因,他們最關心的是在春節前幾周和每年省人大會議之前平穩運行,并保持局勢穩定。這種應對模式已經在中國官僚機構中已建立了多年。但在這種情況下,這種錯誤行為暴露了中央和地方政府的弱點。我們可以想象,中國其他省份和城市也都也發生過類似的衛生危機和其他問題,因為官員們都有著相似的心態。這些問題不是發生在個別官員身上,而在于整個官僚機構都被命令以這種方式應對這些不和諧的信息。

  我希望這場危機能成為一個轉折點,這種情況下的危機深刻地影響著人們的生活,足以使他們意識到需要改變的情況。我希望它使政府必須改變其決策過程、透明度以及對社會的開放性。中國現行的治理機制是自上而下的決策執行機制,而不是自下而上的信息匯集和傳遞機制。因此,即使如新型冠狀病毒一樣豐富的信息,但它也沒有從地方到高層的有效信息傳遞。中國現行體制無法應對國家廣袤領土和龐大的、異質人口的大量信息。事實上,高官們試圖保護自己并過濾信息,而不是公開處理他們無法應對的信息規模。

  問:自從冠狀病毒爆發以來,你對中國治理的研究有了濃厚的信息。請談談你更多的研究內容。

  答:十多年來,我一直在中國做田野調查,并用以中文的方式發表了這個主題的文章。2017年我在出版了一本論文集,名為《中國國家治理的制度邏輯:一項組織學的研究》。本書的主題是中國中央政府與地方各級政府在各種治理問題上的關系。中國國家治理中充滿了分歧和挑戰,新型冠狀病毒危機已經暴露了這一點。

  該書出版后六個月內,這本書在中國被“取消發行”并禁止了再版,出版商把版權還給了我,所以我制作了一個可以免費下載的電子版。自從新型冠狀病毒爆發后,幾天之內中國社交媒體平臺微博上就有近4000次關于分享這本書的內容,我曾討論了十多年的一系列議題突然變得高度相關。一方面,我對這件事的出現感到悲傷:有時你不希望你的預言成為現實。但我也覺得自己是清明的。也就是說,在很長一段時間里,我一直在研究一些我認為基礎性的但并未被完全理解的東西,而現在我過去多年來提出的論點突然間被廣泛討論并產生了影響。而我正在寫這本書的英文譯本。

  問:你討論了一種在中國國家治理中的基本張力,這張張力是什么以及它是如何顯現的?

  答:由于中國龐大的治理規模,中央集權不可避免地導致中央決策與地方政策執行的矛盾。這種矛盾導致了權力集中與有效的地方治理之間的根本緊張關系。矛盾的根源在于:權力集中的程度是以犧牲地方治理的有效性為代價的。也就是說,權力的集中使決策權和資源遠離了那些在問題解決中擁有更準確信息和能力的層級。反之,地方治理能力的增強意味著地方權力的擴張,往往導致(或被解釋為)偏離中央,從而構成對中央權力的嚴重威脅。

  在新任領導下的幾年里,中國經歷了巨大的中央集權。這就是地方政府失效的原因,地方缺乏自主性和主動性并推脫責任。其結果之一是,信息從一個治理層級過濾或被阻塞到另一個治理層級。問題每天都會出現,但卻從來沒有被媒體或公眾關注過:其中就有有事故、犯罪、腐敗,雖然也有人抗議,但我們從來沒有聽說過。新型冠狀病毒爆發是一個當局無法簡單掩蓋的極端案例,因此我們暫時通過社交媒體和其他非正式渠道聽到了更多的聲音和批評。

  我希望這場危機能成為一個轉折點,讓中國社會認識到,信息的有效共享對中國社會安寧的至關重要性。有時我會通過微博上的個人頁面發布書評、評論以及對各種話題的看法,前段時間,我在看了HBO拍攝的《切爾諾貝利》劇集發表了自己的感想,從組織社會學的角度來思考切爾諾貝利災難。這些都是信息失誤,與武漢現在的情況有許多相似之處。自從病毒爆發以來,我的這個帖子在中國社交媒體和其他各種渠道已經被多次分享。

  問:中央集權和有效治理之間這種根本的緊張關系對中國的未來有何影響?

  答:歷史上這種緊張局勢造成了集權和分權的循環。分權產生了各種不同的效益,并推動了中國不同地區的經濟發展。事實上,中國幾十年來的經濟增長和改革的是由分權所產生的,正是它使中國取得成功。但是,權力下放對中央政府構成了威脅,因此它又回到了權力鞏固的狀態,正如我們過去幾年在新的領導人領導下所觀察到的那樣。

  其次,資源和決策權越是向上集中,地方治理的有效性就越低。這表現在地方政府缺乏主動性,反而給中央政府造成負擔。中國經濟的放緩已經給中央政府帶來了巨大的壓力,現在,隨著控制新型冠狀病毒蔓延,中國經濟幾乎是在接近停滯。經濟停滯幾乎是不可避免的,問題是它將是多么嚴峻,以及需要多長時間才能恢復。

  因此,我認為,中國要經歷另一個權力下放階段只是時間問題,但這也可能只是一個永久循環的另一部分。除非中國將挑戰轉化為政治行動并對治理的制度基礎作出根本性的改變,否則這一循環將繼續下去。然而,這種改變將涉及中國的官僚體制和官方意識形態,在可預見的未來將不太可能發生。

  問:你對中國官僚體制的研究有什么發現?

  答:在過去的十年里,我一直在做田野調查,研究中國官僚體制的內部運作機制:觀察地方官員在解決問題、危機管理、政策執行方面如何表現,以及與上級和下級官僚機構之間的互動。關于中國政府是如何組織起來的,在地方層面(自下而上的視角)和中央層面(自上而下的視角)是如何運作的,我已經提出了一些理論模型和論點。

  作為該項目的一部分,我已經在研究江蘇省官員的職業流動模式。江蘇省是中國第二大經濟體,僅次于上海。我現在有一個數據庫,包含了超過40000名官員的50萬條記錄,詳細記錄了他們從1990年到2013年的職業生涯,該項目揭示了許多與中國官僚機構和治理有關的重要議題。例如,黨和政府的雙重權威是中國黨與國家體制的一個重要特征,我們可以從人事管理的角度來考察這一現象的關鍵性特征,即官員是如何在黨與政府不同崗位上流動的。我們將有一篇關于這個問題的論文。

  這個項目的另一個方向是我所稱之為“層級空間流動”的研究,這意味著只有少數官員能夠越過官僚階梯的行政管轄權,從而進入下一個更高級別的行政管轄權,而大多數官員一生都是在自己的管轄范圍內生活的,官員流動的兩級分化,與空間流動性和地域流動性形成鮮明對比,這就是為什么每個地方都有密集的社交網絡和強大的邊界。中國官僚體制中的這種分層流動對理解中國的治理方式有著巨大的影響。例如,地方網絡的強大相互保護與其直接權力機構的官員有著密切的聯系,導致地方政府在應對危機或與上級互動時“共謀”,武漢新型冠狀病毒爆發未能成為流行病就是其中一個例子。

  【附錄二:憲法和專門法的相關條款內容】

  依據《憲法》第六十七條對全國人大常務委員會職權行使的規定,其中第二十與第二十一款規定:“決定全國總動員或者局部動員;”“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態;”【百度詞條:中華人民共和國憲法】

  2004年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法(修訂)》,其中第四條規定:“對乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感,采取本法所稱甲類傳染病的預防、控制措施。”“需要解除依照前款規定采取的甲類傳染病預防、控制措施的,由國務院衛生行政部門報經國務院批準后予以公布。”

  第七條規定“各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。”第十七條規定:“國家建立傳染病監測制度。……各級疾病預防控制機構對傳染病的發生、流行以及影響其發生、流行的因素,進行監測;對國外發生、國內尚未發生的傳染病或者國內新發生的傳染病,進行監測。”第十八條規定:“國家、省級疾病預防控制機構負責對傳染病發生、流行以及分布進行監測,對重大傳染病流行趨勢進行預測,提出預防控制對策,參與并指導對暴發的疫情進行調查處理,開展傳染病病原學鑒定,建立檢測質量控制體系,開展應用性研究和衛生評價。”

  第二十條規定“縣級以上地方人民政府應當制定傳染病預防、控制預案,報上一級人民政府備案。”第四十一至四十三條規定“對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員,所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施,并同時向上一級人民政府報告;接到報告的上級人民政府應當即時作出是否批準的決定。上級人民政府作出不予批準決定的,實施隔離措施的人民政府應當立即解除隔離措施。”“省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖;但是,封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區,以及封鎖疫區導致中斷干線交通或者封鎖國境的,由國務院決定。”【http://wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020020209334】

  附錄三:周雪光教授的英文訪談鏈接:

  https://fsi.stanford.edu/news/coronavirus-crisis-exposes-fundamental-tension-governing-china-says-stanford-sociologist-and

February 3, 2020 Coronavirus Crisis Exposes Fundamental Tension in Governing China, Says Stanford Sociologist and China Expert Xueguang Zhou Noa Ronkin coronavirus_wuhan_market_getty_1194134328.png

  A security guard sits outside the closed Huanan Seafood Wholesale Market, which has been linked to cases of Coronavirus, on January 17, 2020 in Wuhan, Hubei province, China.

  Photo credit:

  Getty Images

  Organizational sociology may not be the first academic field people tend to look to for an explanation of the origins of a public health crisis such as the spreading Wuhan coronavirus, but from the perspective of Stanford sociologist and APARC faculty memberXueguang Zhou, who specializes in institutional change in contemporary Chinese society, the writing on the wall has long been there for all to see. Zhou, who is also Kwoh-Ting Li Professor in Economic Development and senior fellow at FSI, studies Chinese organizations, Chinese state building, and Chinese bureaucracy. His work sheds light on the characteristics of and tensions in governing China, and is pertinent to understanding the unfolding of the coronavirus crisis and the Chinese government’s response to it.

  In the following interview, Zhou talks about these issues, his research into the institutional foundations of governance in China, and some of the challenges the country now faces. The conversation has been edited for length and clarity.

  Q: The death toll from the coronavirus continues to rise in mainland China along with anger over the government’s response to the outbreak. What are the implications of this crisis for Chinese governance?

  This is not only an outbreak of a novel virus, it's also a manifestation of the breakdown of China’s governance structures. The crisis has exposed the cracks in the system. Granted, any government might be underprepared to handle an outbreak of a new epidemic. However, based on what we now know, the new virus strain was detected in Wuhan some weeks before the beginning of the outbreak, yet the bureaucracies at several levels didn’t work and the authorities involved were not put into high alert.

  I wouldn’t place the blame on the local officials, who have followed the same old pattern of crisis response. For both cultural and political reasons, their primary concern was to lie low and keep things stable just weeks before the Chinese New Year and in the lead-up to the annual gatherings of the Provincial People’s Congress. That pattern of response has been built into the Chinese bureaucracy for years. But in this case, the default behavior exposed the weaknesses of the central and local governments. We can imagine similar scenes of health crises and other problems happening in other Chinese provinces and cities, because the officials have similar mentalities. The problem is not with individual officials here or there, but rather that the general bureaucracy has been tamed to respond to such dissonant information in this manner.

  I hope that this crisis becomes a turning point; that the gravity of the situation touches people's lives deeply enough to make them aware of the kind of conditions that need to be transformed. I hope it makes them realize that the government must improve its decision-making process, transparency, and openness to societal input. The present system of governance in China is designed for top-down decision implementation, not bottom-up information pooling and transmission. Therefore, even though information is abundant — as has been the case with the coronavirus — there is no efficient information transfer from localities to the upper levels. And the latter cannot deal with the load of information coming from the country’s vast territory and huge, heterogeneous population. In fact, top officials tried to shield themselves and filter information instead of open up to input the scale of which they cannot deal with.

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  Q: Since the coronavirus broke out, there has been a surge of interest in your research on Chinese governance. Tell us more about that.

  For more than ten years, I have been doing fieldwork in China and publishing my writings on that topic in Chinese. In 2017, I published a collection of essays in a volume whose English translation isThe Institutional Logic of Governance in China: An Organizational Approach. The book’s theme is the relationship between China’s central government and different levels of local government with regards to various governance issues. That relationship is fraught with frictions in and challenges for governing China, which the coronavirus crisis has now exposed.

  Within six months of publication, the book was “unshelved” in China and reprint was prohibited. The publisher returned the copyrights to me. So I made adigital versionof it available for free download. Since the coronavirus broke out, within a few days, references to the book have been shared on Chinese social media platform Weibo nearly 4,000 times. This set of issues that I have been discussing for more than a decade has suddenly become highly relevant. On the one hand, I am sad about this turn of events: sometimes you don't want your predictions to come true. Yet I also feel vindicated. That is to say, for the longest time, I have been studying something that I thought was fundamental yet never fully understood, and now suddenly the lines of argument I developed over the years are circulating broadly and having impact. I am working on an English translation of the book.

  Q: You describe a fundamental tension in governing China. What is this tension and how is it manifested?

  Given the formidable scale of governance in China, the centralization of authority inevitably introduces a separation between policymaking at the center and policy implementation at local levels. This separation gives rise to a fundamental tension between the centralization of authority and effective, local governance. The source of the tension is this: the extent of the centralization of authority is achieved at the expense of the effectiveness in local governance. That is, the centralization of authority places decision rights and resources further away from those levels that have more accurate information and capacities in problem solving. Conversely, the strengthening of local governance capacities implies the expansion of local authority, which often leads to (or is interpreted as) deviation from the center, thereby becoming an acute threat to the central authority.

  Over the last several years under the new leadership, China has undergone tremendous consolidation and centralization of political power. And that's what made local governments paralyzed. They lack autonomy and initiative and shun responsibility. One outcome is that information is filtered or being blocked from one level of governance to another. Problems arise every day and never make it into media or public attention: there are accidents, crimes, corruption, and people protest, but we never hear of that. The coronavirus outbreak is one extreme case that the authorities simply cannot hide, and, temporarily, we hear more voices and criticism via social media and other informal channels.

  It is my hope that this crisis will be a turning point and make Chinese society realize that information, and efficient information sharingis critical for its well-being. From time to time, I post book reviews, commentary, and my thoughts on various topics via a personal page on Weibo. A while ago, I postedmy reflections after watching the HBO miniseries Chernobyl, considering the failures that caused the Chernobyl disaster from the perspective of organizational sociology. And those are all information failures. There are many parallels to what has now happened in Wuhan. Since the virus outbreak, this post of mine has been shared many times in China, in social media and various other channels.

  Q: What are the implications of this fundamental tension between the centralization of authority and effective governance for China’s future?

  This tension creates cycles of centralization and decentralization over time. Decentralization gives rise to diverse interests and propels economic developments in different parts of the country. Indeed, China’s decades of economic rise and reforms were marked by tremendous decentralization. It’s what made China so successful. But decentralization poses a threat to the central authority, so it reverts back to power consolidation, such as we have observed over the last several years under the new leadership.

  Then again, the more resources and decision rights are centralized upward, the lower is the effectiveness of governance at local levels. This is manifested in the form of lack of initiative by local governments, which, in turn, creates burden on the central government. China’s economic slowdown has already been putting tremendous pressure on the central government and now, with the scramble to contain the spread of the coronavirus, China’s economy is virtually grinding to a halt. Economic stagnation is almost inevitable, the questions are how severe it will be and how long it will take to recover from it.

  I therefore believe it is only a matter of time until China goes through yet another phase of decentralization, but that will most likely be merely another part of a perpetual cycle. The cycle will continueunless China’s challenges are translated into political action and fundamental changes are made to the institutional foundations of governance. Such changes, however, will involve the Chinese bureaucracy and official ideologyand are unlikely to happen in the foreseeable future.

  Q: What are some of the findings from your research into the Chinese bureaucracy?

  Over the last decade, I have been conducting fieldwork and studying theinner workings of the Chinese bureaucracyin action: observing how local officials behave in problem solving, crises management, policy implementation, and interact with both higher authorities and lower-ranking bureaucrats. I have developed theoretical models and arguments about how the Chinese state has been organized and how it operates both at the local levels (bottom-up perspective) and central level (top-down perspective).

  As part of that project, I have been studying patterns of career mobility among bureaucrats in the Jiangsu Province, which has the second largest economy in China, just behind Shanghai. I now have a dataset encompassing half a million records on more than 40,000 officials, detailing their career flows from 1990 to 2013. This project sheds light on many important issues related to the Chinese bureaucracy and governance in China. For example, the dual authority between the party and government lines is a defining feature of the party-state in China. We can examine the key characteristics of this phenomenon through the lens of personnel management, that is, how officials are moving through different positions between the party and government. We have a paper forthcoming on this topic.

  Another line of research in this project is what I call “stratified spatial mobility,” meaning a pattern whereby just a handful of officials are able to move beyond the administrative jurisdiction along the bureaucratic ladder into the immediate next higher-level administrative jurisdiction, whereas most officials stay within their own jurisdiction for life. It’s polarized mobility, in stark contrast between spatial mobility and local mobility. That’s why in each locality there are dense social networks and strong boundaries. This type of stratified mobility in the Chinese bureaucracy has huge consequences for understanding how China is governed. For example, local networks fiercely protect each other and have strong ties with those officials at an immediate authority, resulting in collusion among local governments when they respond to crises or interact with higher authorities. The failure to keep the Wuhan coronavirus outbreak from becoming an epidemic is a case in point. So we opened this conversation with the coronavirus and end it with the same topic. Topics:Disease

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